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秘密:博鱼体育全站app置身事内:1地方政府的权力

时间:2022-08-13 08:24 作者:博鱼体育全站app

博鱼体育全站app一、政府治理的特点

中国的五级政府管理体系为:中央-省-市-县区-乡镇。这一体系是从历史上的中央-省-郡县三级体系演变而来。随着工业化和城市化的发展,”以市管县“在全国推行,大多数‘地区’变成了‘地级市’,而在县乡一级,帝制时期的精英自治体制,即皇权不下县也随着帝制的瓦解而终结,民国到新中国的初期,实行村民自治,因为其行政能力有限。近年来,进行了‘撤县设市’‘撤县设区’等一系列改革,比如1988年设重庆、海南为直辖市。(现在海南不是直辖市,直辖市有四个,上海政府部门精简机构,重庆,北京,天津)。

二、体制特点

博鱼体育全站app中央与地方政府。央地关系的权力平衡需要各种制度去维护,宪法第三条便是央地关系的总原则:”中央和地方的国家机构职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性原则。“

党和政府。简单说,党负责重大决策和人事任免,政府负责执行。但两者在组织上紧密交织,难以区分。原因有三,第一,地方党委书记实际上是地方官,权力无法超越本地;二,制约政府间事权划分的因素,也制约着各级党委的分工。第三,地方经济事务由政府部门推动和执行,虽然各部门由党委领导,但是地方上没有常设的专职党委机构来领导日常经济工作。

条块分割,多重领导。我国政治体制的一大特点就是层层复制,比如中央架构为党委、政府、人大、政协,省市县三级都完全复制,这就是‘四套班子’。中央政府的部委也在各级政府中有对应部门,比如中央有财政部,省政府有财政厅,市县政府有财政局,这种从上到下的部门垂直关系,被称为‘条条’和‘块块’的双重领导。通常情况下,条条关系是业务关系,块块关系才是领导关系,因为地方党委和地方政府可以决定人事任免。

博鱼体育全站app上级领导与协调。在复杂的行政体系中,权力高度分散在各部门,一旦涉及跨部门和地区的事务就存在互相扯皮,只要某个部门反对,就不容易办成。尤其当没有先例和流程,办事员就会在部门之间‘踢皮球’,或者推给上级,所以权力自然而然向上集中。为了减轻上级负担,流程被简化了,比如经常性的跨部门事务,则设置上级分管领导甚至领导小组来协调推进。比如经济事务,需要财政、工商、税务、发改委等多部门配合。由于发展经济是核心任务,所以地方大都有分管经济的领导,级别通常很高,比如市委常委。

官僚体系。无论是国家还是公司,人事制度都是组织机构的核心。我国是世界上第一个发展出完善专业且复杂的官僚体系的国家。(现代政治秩序的三大基石:政府、法治、民主,其中政府便起源于中国,也即脱离血缘关系,由专门人才主导管理机构,在古代,具有统一意识形态的官僚和儒生是结构运作的关键,也是在王朝崩溃和结构破裂之后修复的关键。)这一体系的三大特点延续至今:官员必须学习贯彻统一意识形态;官员由上级任命;地方主官需要在多地轮换任职。

三、外部性与规模经济

我国实行‘属地管理’,地方事权与行政区划密不可分政府部门精简机构,影响行政区的首要因素是“外部性”,比如如果市里建个小学,只招收本市学生,那市里就可以决定,但如果本市工厂污染了别的城市,那排污就不能由本市决定,需要省里协调。因此行政区域大小应该跟政策影响范围一致。

公共物品和服务的边界。按照经济学的说法,政府的核心职能是提供公共物品和公共服务,比如国防和公园。这些东西用的人越多越划算,因为建造维护的成本也分担的更少,这就是“规模经济”;但一方面,因为规模经济,覆盖的人越多越划算,政区越大越好;另一方面,受制于人们获取这些服务的代价和意愿(一个公园不能接纳所有人),政区不能无限扩大。比如汉密尔顿的《联邦党人文集》,讲了一个大政府比十三个小政府更省钱的道理,这便是规模经济。又比如国防支出全部归中央负担,因为国防体系覆盖全体国民,不能遗漏任何一个省。而学校受制校舍和老师等条件,主要覆盖当地人,所以支出归地方负担。但是涉及到意识形态方面的问题,比如教材的编辑,就需要中央主导。

人口密度、地理政府部门精简机构,文化差异。人口密度:西边的人口密度比东边低得多,行政单位面积也大的多。面积最大的四个省级单位全在西部,合计占国土面积的一半。所以随着人口密度的增加,行政区域的面积应该越来越小,数目也应越变越多。地理条件:古代的山川河流自然而然变成了行政管理的自然边界,唐朝开国后提出‘十道’,基本沿长江、黄河、秦岭等自然边界划分。语言文化差异:方言影响了省内行政区划,比如吴语方言的分布与省内地市的划分高度重合。可参考《中国语言图集》。

有了这些因素,就能理解比如随着经济的发展活动和人口聚集,需要打破现有的行政边界,在更大范围内提供无缝对接的标准化公共服务,所以就有了如同长三角一体化,京津冀一体化、粤港澳大湾区等城市群的规划。

行政交界地区的经济发展。我国经济有这么一个现象:处在行政交界(尤其是省交界处,比如山东单县、宁夏盐池)的地区,经济发展普遍落后。这个俗称’三不管地带‘的现象,也可以用规模效应和边界理论来解释。首先一个省以省会为政治经济中心,人口最为密集,公共物品的规模效应最为显著,但是几乎所有省会无一临近省边界,这种地理距离限制了边界地区获取公共资源。其次许多地区山多,不利于经济发展;还有方言不同,文化隔阂等因素,通通不利于经济发展。家喻户晓的井冈山就是在湖南、江西交界处,为共产党提供了广阔的战略空间。

行政边界影响经济发展,地方保护主义和市场分割现象今天依然存在,从长期看,要消除这些影响需要更深入的市场改革政府部门精简机构,目前行政区的划分继承古代社会和计划经济时期,已经不能完全适应工业化的急速发展,而且中国属于地区差异极大的国家,建设产品和要素的全国统一大市场必然也是长期过程。首先要经过区域性整合。作为经济支柱的市区和农业为主的县城之间,对公共服务需求的差别会越来越大,调和需求,利用有限的公共资源就变成了一个问题。改革思路一是加强县的独立性和自主性,弱化与市区的联系;二是扩张城市,撤县设区。撤县设区扩张了城市面积,整合了本地人口,将农民转化为市民,有利于充分利用已有的公共服务,发挥规模效应,并吸引外来人口,这些新增人口扩大了市场规模,进一步刺激经济的发展。

四、复杂信息

信息与权力。上级不能掌握和处理所有信息,所以很大程度要依赖下级提供的汇报信息,而内容是否可靠,上级难以确定。所以上级拥有决策权的‘形式权威’,然而下级却有自主性的‘实际权威’,维护两个权威的平衡是政府有效运作的关键。这是一种上下级之间的博弈。

所以,实际权威来自信息优势。比如王安石变法的超前性与实际脱离很大,并且改革过于迅速,缺乏相应调查,下级知道实际情况,不愿意做,就可以推诿、变通着去应付上级的要求,虽然上级拥有绝对权力,但难以真正实行政策。

信息获取与隐瞒。体制内需要依靠“文山会海”来作为信息载体,这也是权力载体,复杂的文件和会议制度是权力运作不可或缺的部分。比如公文分15种,有需要严格执行的‘决定’‘命令’,也有灵活处理的‘意见’‘通知’。因为关键信息会产生重大影响,所以也会被利益相关者有意扭曲和隐瞒,比如地方GDP数字,GDP作为增长目标,是考量地方政府政绩的重要指标。上级的对应方法便是监督和审计,但监督机制也受到信息制约,比如国家土地督察制度,城市化进程中土地价值飙升,违法现象(如越权占用租地)层出不穷,且违法主体都是地方政府和相关机构,下级的土地管理部门完全无力防范。国家设置的督察局派驻对于当地查处效果比其他城市更强,这种‘驻地效应’反映处督察机制收到当地信息的制约。第二个例子是水污染,地方通过监测器只检测上游的水,着力改善上游,但是下游的污染却变本加厉,结果是上游企业相比于下游企业,污染减少近6成。又比如研究生和导师的权力关系。所谓权力,实质上就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题,如果说不清的情况很多,则权力一定回向个人集中,这也是‘一把手负责制’的根源之一,这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。

五、激励相容

有2种事情是上级想做的,一种是比较具体的,规则流程明确的,另一种比较抽象,比如经济增长和稳定就业。后者需要下级发挥主动性和创造性去完成。

垂直管理。绩效由上级评价,无论职业升迁还是福利,都来自系统内部。但是有一些部门实行垂直管理可能有问题,比如1999年改革,人财物收归省级工商部门统管,初衷是为了减少地方政府对工商部门的干扰,打破地方保护,促进统一市场。但随着市场经济的发展,工商局的行政手段一直减弱,而垂直管理带来的激励不相容问题也越来越严重。工商局与所在地区密不可分,但因为垂直管理,当地政府对工商系统的监督和约束都没有力度,比如2008的毒奶粉事件。

当上下级有冲突之后,改革部门只是解决方法之一,‘微调’也很有效,比如环保,上级虽重视环保质量,但下级也担心环保对经济发展的负面影响,上下级之间的激励不相容,导致政策推行不力,环境恶化。但随着技术进步,中央可以直接监控污染企业,但是没有从根本上改变环保管理体制。

地方管理。激励相容原则要求给地方放权:不仅让地方负责,也要与地方分享发展红利。而激励相容原则首先要求明确地方的权利和责任。我国实行“属地管理”:一个地区由谁说了算,以行政区划为权责边界。这跟苏联式计划经济的从上到下、以中央部委为主调动资源的方式不同。属地管理兼顾了公共服务边界和信息优势问题,同时也给地方政府很大的权力,有利于调动积极性。毛泽东在《论十大关系》中说:我们国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极因素,总比只有一个好,我们不能像苏联一样把什么都集中到中央,把地方卡的死死的,一点机动权也没有。

六、招商引资

地方政府不仅可以为经济创造发展环境,他本身就是经济发展的深度参与者。招商引资不就是招商局的部门职能,也是地方政府的核心人物,是需要调动所有资源和手段实现的目标。很多地方政府都用“全民招商”的策略。而要招商,就要有工业园区或产业园区。这里只要知道:地方政府是城市土地的所有者,为了招商引资发展经济,会把工业用地以非常优惠的价格转让给企业使用,并负责对土地进行一系列的初期开发。比如“七通一平”。

对于规模较大的企业,地方也会给予很多金融支持,比如政府控制的投资平台入股,调动本地国企参与投资,通过各种方式协助企业获得银行贷款。对于业务比较复杂的,地方也会提供法律和政策协助,比如一些新能源汽车企业获取牌照,而获取牌照很不容易,需要和工信部、发改委打交道。

地方政府还可以为企业提供补贴和税收优惠。比如研发补贴、出口补贴等。常见的税收优惠如企业所得税的“三免三减半”。又比如对于规模较大的企业,地方政府对部分高管的个人收入所得税进行返还政府部门精简机构,我国高收入人群的所得税边际税率很高,年收入超过96万元的部分税率是45%。

综上,创造就业是地方经济工作的重点,也是维护社会稳定不可或缺的条件。

博鱼体育全站app而地方政府对企业有很强的干预能力,比如土地直接是政府的,资金是国有银行的,户口也是政府控制,住房土地也是,这种混合型经济体系不是说政府和市场简单的分工模式,即政府提供公共物品,市场主导资源配置,而是政府及其各类附属机构(国企、事业单位、银行等)深度参与大多数生产和分配环节的模式。所以想脱离政府来了解经济是不可能的。